國家發(fā)展改革委2022年11月29日發(fā)布公告，對《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》進行公開征求意見。這是對為加強對項目前期工作的指導(dǎo)和規(guī)范，進一步提高項目前期工作的水平，  經(jīng)深入調(diào)研和廣泛征求意見，在2002 年印發(fā)的《投資項目可行性研究指南（試用版）》基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委研究起草的系列規(guī)范性文件?！墩顿Y項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》全文如下。

政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱

（征求意見稿）

       一、項目概況

    （一）項目概況

      項目全稱及其簡稱，概述項目建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、主要產(chǎn)出、主要技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)等。

    （二）項目單位

      簡述既有項目法人或新設(shè)項目法人的基本信息。對于政府資本金注入項目，簡述項目公司基本信息、投資人（或者股東）構(gòu)成及政府出資人代表等情況。

     （三）編制依據(jù)

概述項目建議書及其批復(fù)文件、國家和地方有關(guān)支持性規(guī)劃、專題研究成果、委托合同以及其他依據(jù)、資料有關(guān)情況。

二、項目建設(shè)背景和必要性

（一）項目建設(shè)背景

    簡述項目提出的背景，以及項目前期工作進展情況。

（二）規(guī)劃政策符合性

論述擬建項目與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等重大規(guī)劃的銜接性，與共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、碳達峰碳中和、國家安全、基本公共服務(wù)保障等重大目標(biāo)的符合性，并從區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策等層面論證項目建設(shè)的必要性。

三、需求分析與項目任務(wù)

（一）項目需求分析

通過市場調(diào)查方式和數(shù)字化技術(shù)手段，采用調(diào)查問卷、個人訪談、專題座談、實地觀察、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、大數(shù)據(jù)采集和分析、文獻法等方法，實地考察和深入分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、居民生活狀況、社會習(xí)俗文化及社會供求等情況，分析與項目相關(guān)的社會需求現(xiàn)狀，預(yù)測擬建項目提供產(chǎn)品或服務(wù)的總量及結(jié)構(gòu)等情況。

（二）建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模

研究項目戰(zhàn)略目標(biāo)和功能定位等，提出擬建項目的主要內(nèi)容及其規(guī)模。大型、復(fù)雜及分期建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模應(yīng)根據(jù)項目總體規(guī)劃，明確項目建設(shè)初期規(guī)模和遠景規(guī)模，并說明項目的預(yù)留發(fā)展空間及其合理性、預(yù)留條件對遠景規(guī)模的影響。確定擬建項目到正常運營年份應(yīng)達到的生產(chǎn)或服務(wù)能力及其質(zhì)量要求。

（三）項目實施模式

研究提出項目實施模式，包括政府自行投資建設(shè)、政府和社會資本合作（PPP）模式、代建管理或全過程咨詢、工程總承包（EPC）等，說明其主要理由。

四、建設(shè)條件與要素保障

（一）項目建設(shè)條件

分析擬建項目所在區(qū)域的自然條件，包括地形地貌、氣象、水文、地質(zhì)、地震等條件；交通運輸條件，包括港口、鐵路、公路、機場、通訊等條件；公用工程條件，包括擬選場址周邊水、電、氣、熱和通訊等設(shè)施的現(xiàn)狀條件和發(fā)展規(guī)劃要求；施工條件、生活配套設(shè)施及公共服務(wù)依托條件等。

（二）要素保障情況

土地要素保障。說明擬建項目用地總體情況，包括土地占用和供地方式，地上（下）物情況，如涉及耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，說明農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的落實、轉(zhuǎn)用審批手續(xù)辦理安排的情況。分析擬建項目相關(guān)的國土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設(shè)用地控制指標(biāo)等土地要素保障條件。

資源環(huán)境要素保障。分析當(dāng)?shù)氐乃Y源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件，以及能耗、碳排放強度和污染減排指標(biāo)控制要求等。對于用海項目，應(yīng)分析利用港口岸線資源、航道資源、海洋資源的基本情況及其保障條件。

保障指標(biāo)分析。對于重大工程項目，應(yīng)單獨列示規(guī)劃、用地、用能、環(huán)境等要素保障指標(biāo)，并進行對比分析，細化落實要素保障。

（三）項目選址

從規(guī)劃條件、技術(shù)條件和經(jīng)濟條件等方面，對擬定的備選場址方案進行比較和擇優(yōu)，選擇最佳或合理場址方案。明確擬建項目場址的土地權(quán)屬類別、占地面積、土地利用狀況、占用耕地情況、取得土地方式等內(nèi)容。

（四）征地補償安置

對于水利、水電、交通等涉及征地補償安置的項目，調(diào)查征地安置實物量，明確征地補償安置的原則、范圍和方式，保證項目受影響人的生產(chǎn)生活水平不受損失。對于涉及農(nóng)村移民的項目，合理確定移民生產(chǎn)安置人口；對于涉及城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)遷建的項目，確定征收補償安置方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和期限等，并對其合理性進行分析。

五、項目建設(shè)方案

（一）項目技術(shù)方案

研究項目預(yù)期達到的技術(shù)目標(biāo)、技術(shù)來源及其實現(xiàn)路徑。對于關(guān)鍵核心技術(shù)，需要分析其知識產(chǎn)權(quán)和自主可控性，如果關(guān)鍵技術(shù)源于國外進口，需要關(guān)注可能存在的“卡脖子”技術(shù)風(fēng)險，保障項目的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。

（二）項目設(shè)備方案

提出所需主要設(shè)備的規(guī)格、性能參數(shù)和數(shù)量、來源和價格，提出關(guān)鍵設(shè)備推薦方案及進口設(shè)備國產(chǎn)化替代狀況。

（三）項目工程方案

研究項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程總體布置、主要建筑物和系統(tǒng)設(shè)計方案等，提出外部運輸方案、市政配套方案和其他設(shè)施條件。根據(jù)建設(shè)生態(tài)文明、推進綠色發(fā)展等要求，重視綠色建材、綠色建筑、海綿城市、生態(tài)修復(fù)等綠色及韌性工程相關(guān)內(nèi)容。

（四）建設(shè)管理方案

提出項目組織實施的關(guān)鍵崗位職責(zé)和人員配備標(biāo)準(zhǔn)，確定項目總工期，對項目建設(shè)主要里程碑做出時序性安排。提出包括招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式和招標(biāo)方式等在內(nèi)的擬建項目招標(biāo)方案。對于擬采用PPP 模式的項目，明確社會資本方遴選方式、遴選文件構(gòu)成等內(nèi)容。

六、項目運營方案

（一）運營模式選擇

研究提出項目運營模式，確定自主運維還是委托第三方運營管理。通過綜合性開發(fā)（如TOD 或EOD）、數(shù)字化設(shè)計-施工-運維等模式創(chuàng)新，分析項目服務(wù)能力和潛在綜合收益，提出運營模式思路或方案，評價項目采用市場化運營的可行性和利益相關(guān)方可接受性。

（二）運營組織方案

研究項目組織機構(gòu)設(shè)置方案、人力資源配置方案、員工培訓(xùn)需求及計劃，提出項目在合規(guī)管理、治理體系和資信管理等方面的措施。

（三）安全管理和應(yīng)急方案

分析項目運營管理中存在的危險因素及其危害程度，明確安全生產(chǎn)責(zé)任制，提出消防、防疫、保險等安全防范措施，制定項目安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案。

（四）績效管理方案

根據(jù)擬建項目目標(biāo)，制定項目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理機制，從績效考核的角度提出項目管理要求。

七、項目融資與財務(wù)方案

（一）項目投資估算

對項目建設(shè)和生產(chǎn)運營所需投入的全部資金即項目總投資進行估算，包括建設(shè)投資、建設(shè)期融資費和流動資金，說明投資估算編制依據(jù)，明確建設(shè)期內(nèi)分年度投資計劃、更新改造和追加投資計劃等事項。

（二）項目盈利能力分析

分項測算項目營業(yè)收入和補貼性收入及各種成本費用。對于沒有營業(yè)收入的非經(jīng)營性項目，開展項目周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施；如果營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本費用，分析可行性缺口補助方案，評價政府付費能力。對于政府資本金注入項目，通過分析項目計算期的財務(wù)報表，計算財務(wù)內(nèi)部收益率、

財務(wù)凈現(xiàn)值等指標(biāo)，評價項目盈利能力。

（三）項目融資方案

說明政府財政資金介入的必要性、方式，明確資金來源，形成資金閉環(huán)。對于政府資本金注入項目，說明項目與金融機構(gòu)對接情況，評價項目的可融資性，明確股債結(jié)構(gòu)和資金來源，研究發(fā)行產(chǎn)業(yè)基金、權(quán)益型和股轉(zhuǎn)類金融工具、專項債等融資方式的可行性。對于基礎(chǔ)設(shè)施項目，研究項目建成后采取不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（如TOT）等方式盤活存量資產(chǎn)、實現(xiàn)項目資本金退出的可能路徑。

（四）債務(wù)清償能力評價

對于使用負債融資的政府資本金注入項目，分析利息備付率、償債備付率等指標(biāo)，評價債務(wù)清償能力、當(dāng)?shù)刎斦韶摀?dān)性和是否可能引發(fā)地方政府隱性債務(wù)等情況。

（五）財務(wù)可持續(xù)性評價

對于經(jīng)營性政府投資項目，編制財務(wù)計劃現(xiàn)金流量表，計算凈現(xiàn)金流量和累計盈余資金，判斷擬建項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運營。對于在項目經(jīng)營期出現(xiàn)經(jīng)營凈現(xiàn)金流量不足的政府投資項目，應(yīng)研究提出資金接續(xù)方案，分析政府補貼所需資金，評價項目財務(wù)可持續(xù)性。

八、項目影響效果專題分析

（一）資源利用效率分析

研究擬建項目的礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源和其他資源利用情況，通過單位生產(chǎn)能力主要資源消耗量等指標(biāo)分析，評價資源利用效率，提出關(guān)鍵資源保障和供應(yīng)鏈安全等方面措施。

（二）項目節(jié)能效果分析

分析擬建項目能耗種類、能耗總量和強度指標(biāo)，研究控制化石能源消費、推動可再生能源利用等措施方案，評價項目是否符合節(jié)能審查要求。

（三）環(huán)境和生態(tài)影響分析

分析擬建項目所在地的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，評價項目在污染物排放、生態(tài)修復(fù)、生物多樣性和特殊環(huán)境等方面的影響，提出環(huán)境和生態(tài)影響緩釋及保護措施，評價擬建項目能否滿足有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護政策要求。

（四）碳排放與“雙碳”目標(biāo)影響分析

說明擬建項目碳排放量的核算依據(jù)，估算項目全生命周期碳排放總量和強度，提出項目降碳、碳捕集利用和封存及碳匯等措施，論證綠證交易、碳交易等市場化工具應(yīng)用的可能性及實施路徑，評價項目碳排放水平、固碳量與中和程度以及對當(dāng)?shù)亍半p碳”目標(biāo)的影響。

（五）經(jīng)濟影響評價

對于具有明顯外部效應(yīng)的政府投資項目，分析項目耗費的經(jīng)濟資源和實際貢獻，論證項目費用效益或費用效果，以及重大項目對宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響，評價擬建項目的經(jīng)濟合理性。

（六）社會影響評價

通過社會調(diào)查和公眾參與，識別項目主要社會影響因素和主要利益相關(guān)者，分析不同目標(biāo)群體的訴求及其對項目的支持程度，評價項目在促進員工發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展等方面的社會責(zé)任，提出減緩負面社會影響的措施和行動方案。

九、項目風(fēng)險管控方案

（一）風(fēng)險識別和管控方案

全面識別政府投資項目的主要風(fēng)險因素，特別關(guān)注在滿足社會需求、保護生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展和公平正義等方面的風(fēng)險，分別分析風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響程度以及風(fēng)險承擔(dān)主體的韌性或脆弱性，判斷各風(fēng)險后果的嚴(yán)重程度及其可控性，并提出對主要風(fēng)險因素的防范和化解措施。

（二）重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管控方案

針對擬建項目可能引發(fā)社會穩(wěn)定的“鄰避”問題，在風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險估計的基礎(chǔ)上綜合施策，提出風(fēng)險防范和化解措施，保證影響社會穩(wěn)定的所有風(fēng)險在采取措施后都能處于低風(fēng)險且可控狀態(tài)。

（三）重大風(fēng)險管控應(yīng)急預(yù)案

根據(jù)前述風(fēng)險評價，對于存在重大風(fēng)險的擬建項目，應(yīng)專題研究制定應(yīng)急預(yù)案。

十、研究結(jié)論及建議

（一）主要研究結(jié)論

歸納總結(jié)擬推薦的項目實施方案，評價項目環(huán)境-社會-治理（ESG）責(zé)任投資效果，結(jié)合項目建議書的批復(fù)意見，提出項目是否可行的研究結(jié)論。

（二）問題與建議

針對擬建項目需要重點關(guān)注的風(fēng)險因素及需要進一步研究解決的問題，提出相關(guān)建議。

十一、附表、附圖和附件

      根據(jù)項目實際情況，按照相關(guān)規(guī)范要求，確定可行性研究報告的附表、附圖和附件等具體內(nèi)容。

以上為《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》。

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